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| Sistema de Indicadores sobre Desertificación para la Europa Mediterránea | ||
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g ¿Qué
organización institucional es
necesaria para luchar contra la desertificación? Se han desarrollado recientemente nuevas concepciones acerca de lo que son las instituciones y cómo funcionan. Básicamente, las instituciones pueden ser identificadas como mecanismos formales e informales que incluyen sistemas de normas que rigen toda clase de procesos de toma de decisiones políticamente relevantes para una sociedad. El concepto de institución puede ser considerado a diferentes niveles, desde el micro-nivel de la decisión individual hasta el macro-nivel de las políticas nacionales y tratados internacionales. Partiendo de esta perspectiva se pueden plantear dos funciones específicas para una organización institucional de lucha contra la desertificación: por un lado facilitar, a nivel individual o de comunidad, los procesos de toma de decisiones destinados a un uso más sostenible de los recursos; por otro hacer posible la implementación de las decisiones políticas destinadas a la lucha contra la desertificación. Estas funciones pueden ser mejoradas mediante la implicación de las comunidades locales en la definición del marco institucional, utilizando para ello un enfoque participativo que haga trabajar a los actores locales en la identificación de prioridades y en la creación de programas y acciones de lucha contra la desertificación. Este enfoque es especialmente recomendado por la Convención de Lucha Contra la Desertificación, que solicita la participación de todos los actores implicados, incluidas las comunidades locales. Todas las acciones de un programa deben ser desarrolladas consultando con estos actores para así mejorar la toma de decisiones, aportar los fundamentos que aseguren la sostenibilidad del programa, identificar las prioridades, emprender las acciones urgentes, liberar energías creativas, fortalecer la sensación de pertenencia de todos los actores y maximizar el impacto de las acciones. Todo ello se puede conseguir construyendo un consenso acerca de las prioridades y los programas relacionados con ellas. Debido al hecho de que las
acciones políticas de lucha contra la desertificación no
siempre tienen un impacto equivalente en todas las situaciones, no son
solo las limitaciones y las ventajas de orden político las que
necesitan ser estimadas, sino también el marco institucional,
que determina los impactos y las interacciones que van a producirse. Esto lleva a la necesidad
de incorporar la opinión y los conocimientos de las comunidades
locales no solo en los procesos de toma de decisiones sino
también en la evaluación de las medidas aplicadas. g Ejemplos de organización a diferentes niveles institucionales en áreas mediterráneas g Bajo
Alentejo interior, Portugal Diferentes instituciones intervienen de forma directa o indirecta, a diferentes niveles, sobre las áreas afectadas por la desertificación en el municipio de Mértola. Para simplificar, digamos que en este territorio coexisten tres niveles de “poder” gubernamental, junto con instituciones surgidas de iniciativas de la sociedad civil. El primer nivel está formado por las directivas del gobierno o del poder central que emanan de los Ministerios (Agricultura, Pesca y Bosques; Medio Ambiente y Ordenación del Territorio; Ciudades; Administración Local; Alojamiento y Desarrollo Regional). La separación entre las instituciones encargadas de la agricultura, del medio ambiente, de la ordenación del territorio y del desarrollo regional compromete seriamente algunas de las iniciativas y soluciones que se plantean acerca de las cuestiones y los problemas asociados con el territorio, especialmente en el caso concreto de la implementación de medidas y acciones de lucha contra la desertificación. El nivel intermedio está constituido por las Comisiones de Coordinación y Desarrollo de carácter regional, cuyas actividades han estado estrechamente ligadas a la ejecución de programas estructurales de la Unión Europea. En este nivel se encuentra también una institución que tiene una conexión directa con el poder central: el Parque Natural del Valle del Guadiana, creado en 1995 por el Instituto de Conservación de la Naturaleza. Se trata de una iniciativa regional que desarrolla un programa de integración de la actividad agrícola a la protección de varios hábitats de la zona. Las líneas de trabajo y la orientación del parque deberían integrarse en los planes municipales. El último nivel corresponde con el poder local o municipal. Las competencias del poder municipal son bastante evidentes y derivan de su proximidad a la población, de la importancia de los Planes Municipales en la definición y la limitación de los usos del suelo así como de su capacidad para establecer orientaciones estratégicas de desarrollo territorial.
En cuanto a la participación de la sociedad civil, ha de destacarse el papel fundamental que han desempeñado varias organizaciones no gubernamentales presentes en la región. Entre ellas hay que destacar el trabajo de la Asociación para la Defensa del Patrimonio de Mértola (ADPM) debido a la importancia de su contribución. Esta ONG fue constituida en 1980 y trabaja desde entonces en cooperación con el Campo Arqueológico de Mértola, el Municipio y la Universidad Nueva de Lisboa. El objetivo principal de la ADPM siempre ha sido trazar un proyecto de desarrollo integrado que presente las características siguientes: permitir la participación de todos los actores implicados; adoptar una perspectiva interdisciplinaria; basar las ideas en los recursos locales; considerar el orden natural y cultural; promover el desarrollo económico y social; potenciar las actividades, tradiciones y conocimientos locales. Los principales beneficiarios de este proyecto son los habitantes del municipio, en lo que constituye un intento de poner en práctica el concepto de sostenibilidad. g España Autores: Leopoldo Rojo Serrano <lrojo@mma.es>, Beatriz Bueno González <bbgo@tragsatec.es> España es un estado
fuertemente descentralizado como consecuencia de la creación de
las Comunidades Autónomas [1] en la Constitución de 1978
y de la descentralización subsiguiente de
las competencias. A esto se añade la adhesión de
España a la Comunidad Europea en 1986. Actualmente existe un
debate abierto sobre la redefinición del papel y la
función de las Corporaciones Locales (Municipios), lo que
podría traer consigo una segunda descentralización. Esta
situación se ve reflejada en todos los análisis legales e
institucionales que tratan sobre la desertificación, así
como en la distribución de competencias que de ellos se deriva.
Aunque los tres procesos son positivos (desarrollo institucional
promovido por la UE, consolidación del proceso de
autonomía, papel y función de las Corporaciones Locales),
no se puede excluir la aparición de conflictos y superposiciones
de competencias. Sin embargo, hoy día
existe un amplio consenso institucional para coordinar las actividades
de la Administración Pública en sus diferentes sectores
de competencia. Esto incluye la implementación de las normativas
referentes al desarrollo sostenible y a la integración
medioambiental, particularmente en lo que se refiere al control de la
desertificación. En este sentido el Plan Forestal Español
estipula que “una de las tareas del Ministerio de Medio Ambiente
consiste en crear y aprobar el Programa Nacional de Acción de
Lucha contra la Desertificación (PAN), en cooperación
tanto con el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación
como con las Comunidades Autónomas”. La aplicación
y el seguimiento del Programa serán también realizados de
forma conjunta por las tres instituciones. Esto significa que el
desarrollo y la implementación del PAN no son tareas exclusivas
del Ministerio de Agricultura, sino que también implican a otros
departamentos ministeriales y particularmente a las Comunidades
Autónomas. Estas últimas serán responsables, de
acuerdo con la estructura de competencias del Estado, de la puesta en
práctica de la mayoría de las medidas consideradas. En este esquema, el organismo competente a nivel nacional para coordinar la lucha contra la desertificación es el Ministerio de Medio Ambiente a través de su Dirección General para la Biodiversidad. Como consecuencia de la firma de la Convención de Lucha contra la Desertificación (CCD) por parte del Estado, el Ministerio de Medio Ambiente se compromete a atender un conjunto de necesidades funcionales que se pueden clasificar en tres grandes apartados:
El Ministerio de
Agricultura, Pesca y Alimentación desempeña un papel
importante debido a la carga socioeconómica considerable que la
lucha contra la desertificación y el control de este
fenómeno comportan. Siempre en el marco de aplicación de
la Política Agrícola Común, la Agenda del
Ministerio de Agricultura incluye la implementación de la
normativa comunitaria referente al desarrollo rural [2]. Esto significa
un avance sustancial en la lucha contra la desertificación.
Otras actividades relacionadas son el desarrollo de herramientas como
el Plan Nacional de Regadíos o incluso el Programa sectorial de
I+D agrario, que financia proyectos de investigación sobre
aspectos cruciales de la desertificación a través del
Instituto Nacional de Investigación y Extensión Agraria. Las Comunidades
Autónomas tienen competencia para establecer sus propios modelos
institucionales de desarrollo y aplicación del PAN en sus
ámbitos territoriales. Se puede citar como ejemplo el Plan
Andaluz de Control de la Desertificación (PACD) elaborado por la
Junta de Andalucía. En España, la coordinación y la gestión
institucionales para la implementación del CCD y del PAN son
canalizadas a través de diversos foros encargados de coordinar
las políticas medioambientales y agrícolas con la
participación de la sociedad civil. La utilización de
estos foros responde a un principio de economía y eficacia de
los
modos y medios, así como a una preocupación por la
gobernanza. Estos foros incluyen la
Conferencia Sectorial de Medio Ambiente, una organización
compuesta de representantes del Ministerio de Medio Ambiente y de las
Consejerías correspondientes de cada Comunidad Autónoma.
Se pueden citar también diversos Grupos de Trabajo y Comisiones
constituidas por diferentes Direcciones Generales. Una de ellas es la
Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza
(presidida por el Director General para la Biodiversidad), creada como
una organización de consulta y cooperación entre la
Administración General del Estado y las Comunidades
Autónomas. Estos organismos tienen las responsabilidades
siguientes:
El Ministerio de Medio Ambiente ha
creado el Consejo Asesor de Medio Ambiente (CAMA) [3] y el Consejo Nacional
de Bosques [4], órganos de carácter consultivo, con el objetivo
de determinar las modalidades de participación directa de la sociedad
civil en la creación y el desarrollo de las políticas medioambientales,
especialmente las forestales. Estas dos organizaciones están capacitadas
para participar conjuntamente en las consultas acerca del desarrollo y
la aplicación del PAN, sin menoscabo del proceso consultivo llevado
a cabo en los diversos foros organizados durante la fase de creación
del PAN. Por otro lado, estos
organismos de coordinación institucional (Conferencia Sectorial de Medio Ambiente y Comisión Nacional de Protección de la
Naturaleza) pueden remitir a otros organismos colegiados las cuestiones
específicas que necesiten un tratamiento especial. Este es el
caso, por ejemplo, de ciertas cuestiones relacionadas con el sector
agrario, la gestión de los recursos hídricos o la
investigación científica. Estos sectores tienen sus
propias organizaciones de coordinación, como la Conferencia
Sectorial de Agricultura, el Consejo Nacional del Agua y la
Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología. Podemos concluir, por lo
tanto, que existe un marco específico y competente para la
gestión coordinada, plural y participativa de los diferentes
sectores significativos implicados en la lucha contra la
desertificación. El sistema legislativo español ha
atribuido las competencias necesarias a este marco institucional y, por
lo tanto, cualquier acción que se vaya a realizar en el seno del
PAN debe remitirse a él. Notas: [1] Las Comunidades Autónomas son entidades territoriales incluidas en el marco constitucional del Estado Español, pero dotadas de autonomía legal y competencias ejecutivas, así como de autoridad para administrarse a sí mismas.[2] Esta normativa incluye, entre otras disposiciones, la aplicación de medidas agro-medioambientales, la reforestación de tierras agrícolas, la implementación de códigos de buenas prácticas agrícolas, etc. [3] El Consejo Asesor de Medio Ambiente, creado en 1994, es un organismo dependiente del Ministerio de Medio Ambiente dotado de carácter consultivo no vinculante y que integra representantes de las administraciones central y autonómica, organismos de investigación, asociaciones, ONG dedicadas a la conservación de la naturaleza y aquellos sectores sociales relacionados con el medio ambiente. [4] El Consejo Nacional de Bosques fue creado en 2000 por la Estrategia Forestal Española como un organismo colegiado de consulta y asesoría sobre cuestiones forestales. Este Consejo, dependiente del Ministerio de Medio Ambiente, sirve el propósito de alcanzar una gestión sostenible de los bosques españoles, así como de fomentar el desarrollo social y económico del sector forestal. En este Consejo están representadas todas las administraciones públicas y diversos sectores relacionados con el medio forestal en su conjunto. g La cuenca del Agri, Italia
Los procedimientos establecidos a fin de luchar contra la desertificación, en particular la implementación del PAN, requieren por parte de las autoridades de la región y de la cuenca hidrográfica el desarrollo de planes operacionales y programas enmarcados en el contexto de sus jurisdicciones respectivas, todo ello bajo la coordinación del Ministerio de Medio Ambiente y Protección del Territorio. En particular, la Autoridad de la Cuenca del Agri ha diseñado su Plan de Cuenca como un “instrumento cognitivo, regulador y técnico a través del cual se diseñan y programan acciones y normas de uso destinadas a conservar, defender y mejorar el valor del suelo y el uso del agua, de acuerdo con las características físicas y medioambientales del área considerada”. La Región de Basilicata se encarga de dirigir y gestionar la aplicación de estas medidas. La Región de Basilicata ha creado también un Comité Regional de Lucha contra la Desertificación que se encarga de coordinar y planear esas medidas a nivel regional. A nivel local, se ha creado recientemente el Parque Nacional de Val d'Agri y Lagonegrese. Además existen numerosas ONG involucradas en la gestión de los recursos naturales de la cuenca del Agri. g Descripción
general de la interrelación de los indicadores
Tal y como fue comunicado por el CRIC en el segundo proceso de presentación de informes sobre la implementación de la UNCCD (18-29 de noviembre de 2002, primera sesión), el Plan Nacional Italiano ha efectuado una evaluación del riesgo de desertificación a escala nacional (1 : 1 250 000). Con el objetivo de producir un “Mapa nacional preliminar de las áreas sensibles a la desertificación en Italia”, el grupo de trabajo coordinado por el Servicio Hidrográfico y Oceanográfico Italiano utilizó cuatro índices diferentes que reflejan procesos específicamente asociados con la desertificación:
A partir de estos cuatro índices se desarrolló un índice de sensibilidad a la desertificación que, presentado en forma de mapa, muestra la distribución espacial del fenómeno de la desertificación en todo el territorio italiano. Este índice es similar, pero no equivalente, al Índice de Sensibilidad Medioambiental descrito en DIS4ME. Basándose en las experiencias previas con indicadores y en el examen cuidadoso de aquellos propuestos y utilizados por la Agencia Nacional de Protección del Medio Ambiente, las Regiones efectuaron una segunda identificación, a escala regional (1 : 250 000), de sus áreas vulnerables. Los métodos utilizados para crear los mapas de vulnerabilidad a la desertificación tuvieron principalmente en cuenta indicadores relacionados con el clima (aridez y sequía), la cobertura vegetal y el suelo. Los indicadores sociales y económicos no han sido utilizados aún de manera adecuada, a pesar de que se reconoce ampliamente su importancia a la hora de describir los fenómenos de desertificación en Italia. Los indicadores de desertificación fueron incluidos en los programas de los diversos organismos reunidos en el SINANET - Sistema Nacional de Información Medioambiental. Marcos legislativo y estratégico nacionales: Italia no dispone de una legislación específica de lucha contra la sequía y la desertificación. Los esfuerzos y las estrategias desarrollados en este área forman parte del marco legislativo desarrollado para proteger y valorizar los recursos medioambientales. Los siguientes son especialmente importantes:
Otros textos de ley vigentes actualmente en Italia relacionados con la lucha contra la desertificación:
Los objetivos de la política medioambiental en Italia pueden resumirse en tres categorías: reorganización de la disparidad medioambiental, promoción del desarrollo sostenible e implementación de políticas medioambientales innovadoras. Durante los últimos años se ha emprendido una operación de racionalización del marco legislativo a fin de compensar la fragmentación que lo caracteriza. Esta operación pretende subsanar también al retraso respecto al calendario previsto por la legislación europea (CRIC, 2002). Capacidad local de lucha contra la desertificación y uso local de buenas prácticas: Puesto que es evidente que la desertificación está provocada por la actividad humana y que uno de los factores determinantes en la lucha contra la degradación de los recursos naturales, del paisaje y del medio ambiente es la amplia implicación activa de todos los agentes económicos y sociales (sea individualmente o a través de organizaciones y asociaciones), el objetivo estratégico principal debe ser la sensibilización del público acerca del problema de la desertificación. Es incuestionable que la capacidad local de lucha contra la desertificación depende de la información disponible y de las características socioeconómicas del contexto. Este factor influye tanto sobre la formulación y la aplicación de las medidas legislativas como sobre el uso a nivel local de buenas prácticas.
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